Cada acción cotidiana requiere de organización. Un adulto funcional planifica sus diligencias, gestiona sus bienes prudentemente y realiza actividades que considere productivas con el fin de incrementar su bienestar. De la misma forma ocurre en un nivel superior cuando estas competencias y responsabilidades son mayores, cuando no es la gestión de las actividades y bienes de una sola persona entonces, sino los de una nación entera. El responsable de esta organización, el Estado, requiere de una estructura sólida que asegure el uso adecuado de recursos, las acciones apropiadas y que principalmente mantenga un orden en función del beneficio general. Es esta estructura el fundamento del presente ensayo, la Administración Pública, la cual se pretende conceptuar de la manera más precisa posible y así realizar un análisis idóneo y objetivo de su ejercicio en Venezuela.

La eficiencia está definida por la Real Academia Española como la «capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado», conceptuada en uno de los principios fundamentales de la Administración Pública como la utilización de recursos materiales, humanos y presupuestarios en función de la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y establecida en el artículo número 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como un elemento esencial de la Administración Pública en Venezuela. Esta no debe ser confundida con la eficacia, la cual se define como la «capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera», cuyo fundamento es el propio sentido elemental de la Administración Pública, cumplir objetivos. Si bien ambos conceptos son diferentes, comparten un mismo propósito dentro de un gobierno, al ser ambas indispensables para la realización de cualquier actividad.

La Administración Pública es planteada por Charles Bonnin como la potencia que arregla, corrige y mejora todo lo que existe. Esta es la herramienta empleada por el Estado para llevar a cabo sus funciones: solucionar problemas y complacer necesidades colectivas. La Administración Pública, como fue mencionado anteriormente, requiere de rudimentos sustanciales para cumplir su cometido, unos principios rectores que garanticen su pleno ejercicio. En la Constitución estos principios son honestidad, participación ciudadana, celeridad, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y la eficacia y eficiencia. Si bien cada uno de esos elementos es de vital importancia, es de consideración personal que

son los últimos dos mencionados los que determinan la calidad de la Administración Pública, y por ende, del gobierno.

Pues “El gobierno en acción” es la forma más precisa de definir la Administración Pública. Todos los protocolos, acciones y objetivos de un gobierno se desempeñan a través de ésta, en función de ofrecer una organización de las actividades mencionadas. Según Omar Guerrero, la Administración Pública es una cualidad del Estado, por lo cual sólo se puede explicar a partir del propio Estado. Es por esta razón que primordialmente se debe definir el mismo. El politólogo Guillermo O’Donnell estableció un concepto técnico del Estado: es el conjunto de instituciones y relaciones sociales, regulado y respaldado por un marco legal, que controla a los habitantes y un territorio delimitado. Según Marx, el Estado es esencialmente la organización de la sociedad cuyo objetivo es atender las necesidades. Max Weber planteó que el Estado es una asociación política dentro de un territorio que posee el poder, el cuál es el monopolio legítimo de la violencia. Siguiendo esta noción, Hobbes en su obra Leviatán (1651) expuso la razón de la existencia de un Estado. El autor propone que en la naturaleza del hombre se encuentran tres causas principales de discordia: la competencia, la desconfianza y la gloria, y estas siempre implican violencia, la primera para lograr un beneficio, la segunda para defenderse y la tercera para obtener reputación, por lo que se desarrolla una guerra entre hombres en la ausencia de un poder mayor que los atemorice, incertidumbre cuando la seguridad depende de la capacidad individual, y al ser el futuro incierto, no hay industria, cultivo, artes ni conocimiento; de acuerdo a Hobbes, el hombre está en constante temor de una muerte violenta. Es por ello que de forma colectiva son cedidos ciertos derechos, para subordinarse bajo la autoridad de un poder superior que garantice la protección de amenazas internas y externas. Es elegido mediante una pluralidad de votos, un hombre o grupo de hombres a quien confieren todo el poder, en función de representar los intereses colectivos, así las voluntades se unen en una sola voluntad y este conjunto de individuos se consolida en una sola unidad, el Estado. No obstante, Hobbes considera que, si bien su naturaleza política impulsó al hombre a establecerse en sociedad en búsqueda de convivencia y bienestar, es su interés egoísta, aquel que se conoce en Economía como el homo economicus, quien lo estimula a constituir esta asociación, pues la seguridad que se ofrece garantiza beneficios individuales, por ejemplo, un comercio sólido.

La utilidad, al igual que la auto-conservación, es un incentivo fundamental en la instauración de una sociedad.

Es aquí donde se manifiesta la Administración Pública, ya que la misma radica en capacitar al Estado para producir esta anhelada utilidad. Según Omar Guerrero, esta capacidad presenta dos disposiciones de la Administración Pública: la primera disposición, dado tanto la naturaleza activa del Estado como la esencia acrecentadora de la propia administración, genera más poder. La segunda disposición, debido a que la administración pública constituye orden, seguridad y subsistencia a través de la cual progresa la vida social, genera civilidad. Así, de acuerdo a Charles Bonnin, se puede concretar que la Administración Pública es «aquella que gestiona los asuntos comunes respecto de la persona, los bienes y acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público». Sin duda alguna, son los estados mejor administrados los más poderosos, al final, la sociedad es la base fundamental de un Estado

–y por ende de la Administración Pública, pues esta nace de la comunidad- y cuando esta sociedad es asistida, consolidada, educada y gestionada eficientemente, se incrementa la calidad de la civilización y por consiguiente, del propio Estado.

La Administración Pública está constituida por un conjunto de organizaciones, ya que las competencias de este órgano son muy diversas para compactarlo en un concepto individual. Esta está distribuida en tres sectores, la administración pública en el poder central, la administración pública en el poder regional y la administración pública en el poder municipal, las cuales cumplen determinadas funciones específicas de cada una. Asimismo, la actividad de la administración pública puede clasificarse en dos tipos: funcional e institucional. La actividad funcional es aquella que se encarga de la acción dinámica de la administración mientras que la actividad institucional maneja todo lo relacionado con protocolos y ordenamientos.

Se puede expresar que el administrar es una cualidad inherente del ser humano, es una función natural e instintiva, y cada individuo la realiza con el objetivo de favorecer y organizar su bienestar. Del mismo modo, cuando se habla de Administración Pública se refiere entonces al favorecimiento y organización del bienestar general. Y esta práctica se ha realizado desde el inicio de las civilizaciones, tales como los sumerios, de quienes existe

un registro de un sistema tributario, pues esta organización nace con la sociedad. Si bien la Administración Pública ha existido por milenios, evolucionado, clasificado y definido desde hace siglos, se debe hablar de Max Weber quien a principios del siglo XX desarrolló un notable concepto de la organización burocrática, cuya concepción fue sustancial para el progreso de la burocracia moderna, y por ende, de la Administración Pública. Por tanto, se plantea que este modelo de organización es el más preciso, eficiente, racional y superior técnicamente; Weber manifestó que «sólo la burocratización del Estado y del derecho reconoce la definitiva distinción conceptual entre un orden jurídico objetivo y los derechos subjetivos de los individuos garantizados por él mismo (…) la burocratización presupone la separación abstracta entre el Estado como refuerzo de los derechos de mando y creador de normas jurídicas, y todas las atribuciones personales de los individuos» (Weber, 1992:730, 749). De allí se establece una autonomía entre la organización de las actividades y aquellos que las realizan. Asimismo, Weber estableció una serie de características esenciales del proceso burocrático: la fragmentación de actividades en tareas simples con el fin de resolver gradualmente cada problema, así como una definición concisa de cada responsabilidad; una estructura jerárquica de autoridad, y responsabilidades respectivas al cargo; racionalidad, las competencias se confieren con respecto al mérito y capacitación y los ascensos dependen del desempeño y profesionalización del funcionario, asimismo, debe haber un progreso continuo de las actividades por medio de preparaciones; es imperativo un compromiso profesional; se deben imponer reglas y normas fundamentales pertenecientes al marco legal; se debe mantener un registro de cada actividad; y debe haber impersonalidad, las acciones se deben operar de forma uniforme e imparcial. Sólo así, según Weber, se puede lograr una racionalidad en el cumplimiento de objetivos, precisión en la asignación de cargos y actividades, el cumplimiento garantizado de las reglas y normas y uniformidad en los procesos.

Administración Pública en Venezuela

Si bien en la actualidad se ha desestimado el concepto de burocracia -pues la teoría no siempre es aplicada en la práctica- se tomará en cuenta lo señalado anteriormente para el siguiente segmento del presente ensayo, el cual es una observación del actual proceso de la Administración Pública en Venezuela, debido a que no sólo son disposiciones precisas para el funcionamiento adecuado de la Administración Pública, sino que se relacionan e incluso

coinciden con los principios elementales establecidos en la Constitución de la República. No obstante, antes de entrar en materia se debe señalar el trasfondo de la propia Administración, iniciando por las bases fundamentales para su surgimiento, y por ende, su proceso de evolución y legitimidad, el cual está íntimamente vinculado a la legalidad de la misma. Se aborda el tema entonces, con el desarrollo del Derecho público y su contribución en el progreso de la actual Administración Pública.

Ambrosio Oropeza (1969) afirmaba que es a partir de la Constitución de 1811 que se establecen los principios fundamentales del Derecho público en Venezuela. Por un lado se instauró el principio de la separación de poderes en tres fracciones, legislativo, ejecutivo y judicial; en un segundo lugar, el principio de legalidad, el cual es la base constitucional de carácter jurídico-formal, relacionado con la atribución de poderes; y finalmente, el principio de la soberanía nacional, es decir, el respeto de los derechos fundamentales. Así, se sentaron las bases del Derecho administrativo, el cual no fue considerado una disciplina técnica en Venezuela hasta la segunda mitad del siglo pasado.

Según Allan Brewer-Carías (2004), el derecho administrativo es la rama del derecho público que regula a la Administración Pública, el cual se puede dividir en –al menos- dos disposiciones, en la primera se considera a un conjunto de órganos del Estado, específicamente, personas jurídicas estatales que operan en las propias relaciones jurídicas, la segunda trata de la actividad administrativa ejecutada por los mismos órganos. De acuerdo a José Araujo Juárez, el Derecho administrativo está constituido por unos principios básicos: en primer lugar, el Derecho administrativo es el Derecho respectivo de las actividades administrativas, y por otro lado, su orden es la jurisdicción contencioso-administrativa. Se puede definir de manera muy condensa el Derecho administrativo como el Derecho general de la Administración Pública, asimismo, éste es un Derecho democrático intrínsecamente relacionado con la soberanía de la que procede. Se puede evidenciar el desarrollo del Derecho administrativo venezolano en las Constituciones de 1961 y 1999; a partir de ésta última, se producen una serie de elementos que auspiciarían el alcance de los objetivos del Estado, entre estos destacan los temas relacionados a los derechos básicos sociales, desarrollados por el legislativo y ejecutados por la propia Administración Pública, tales como los derechos a la calidad de vida.

Así, se introduce el tema de la Ley suprema del Estado, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La Constitución es el ordenamiento jurídico fundamental del país, y es dentro de su marco como debe ser efectuada cada acción legal. La actual Constitución fue impulsada por el entonces recién electo presidente Hugo Chávez a inicios del año 1999 y aprobada en abril de ese mismo año tras un referéndum consultivo, con el fin de refundar la República en un Estado democrático y social, de Derecho y de Justicia. Dentro de esta reforma de la Carta Magna, fue establecida una normativa que rige la actividad de la Administración Pública en una serie de apartados, entre estos se pueden destacar el artículo 141, el cual fue brevemente mencionado al inicio del presente escrito, donde se señala textualmente que «la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos, y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho». De la misma forma, el artículo 136, en el cual se expresa la separación vertical del Poder Público (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional) y la penta-división horizontal del Poder Público Nacional (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral) donde se establece que cada rama del Poder Público posee una función específica, sin embargo, debe existir la colaboración entre los órganos para cumplir los objetivos del Estado. Asimismo, se plantea una serie de instancias para la acción pública, el artículo 182 respecto a lo Municipal y el artículo 166 en lo Estadal.

El Estado venezolano ha sufrido tres transformaciones significantes a lo largo de su historia democrática. Al finalizar la dictadura de Marcos Pérez Jiménez en 1958, se produjo una mediación entre los principales partidos políticos de aquel entonces (Acción Democrática, COPEI y URD) conocido como el Pacto de Puntofijo; esto generó una democracia representativa bipartidista donde los principales actores eran el partido socialdemócrata Acción Democrática y el partido Socialcristiano COPEI. Regido por la Constitución de 1961, se había fundado un Estado de Bienestar (Estado benefactor) con un gasto público cimentado en la renta petrolera, y un modelo administrativo Burocrático Centralizado; debido al incremento económico generado por la actividad petrolera, se concibe una hipertrofia del Estado y de la burocracia, lo que consolidó la creación de un gran aparato público en función de las necesidades públicas en una diversidad de campos (salud

pública, educación, economía, seguridad); en paralelo con el origen del modelo rentista del mismo Estado. La segunda transformación ocurre treinta años más tarde, se realiza un proceso de Descentralización donde se redefinió el rol del Estado. Entre los elementos más destacables de este modelo se puede mencionar la elección de gobernadores y alcaldes, lo que significó un gran avance en la democracia y en la solución de problemas específicos de las localidades debido a la descentralización del poder nacional; se produce una reducción del Estado y sus funciones al igual que la incorporación de la participación ciudadana en asuntos del mismo; surge el concepto de gerencia pública junto con una serie de reajustes macroeconómicos lo que naturalmente inició una adecuación del Estado a una tendencia de pensamiento gerencial y económico; se buscaba una reforma del Estado y se descartó la visión bipartidista. Finalmente, la tercera transformación sucedió con la llegada al poder del presidente Chávez en 1999 y la instauración de una nueva Constitución, lo que significó un cambio en la institucionalidad. Principalmente, la democracia dejó de ser representativa para ser participativa, establecido en el artículo 62 de la nueva Constitución; asimismo, se ejecutó una serie de decretos ley tras la aprobación de la Ley Habilitante solicitada por el ejecutivo en el año 1999, tal como la Ley de Hidrocarburos donde se cedía un mayor control al Estado sobre la extracción del petróleo, así como el compromiso de las transnacionales de refinar la producción del petróleo en el país en función de promover el trabajo a los venezolanos, o la ley de Pesca donde se regulaba la pesca comercial en beneficio de pesqueros artesanales; en 2003 fue creado una serie de programas sociales llamados “Las misiones” con el objetivo de solucionar problemas de índole económico, educativo o de salud a la población más afectada por los niveles de pobreza, no obstante, el trasfondo de estas misiones nace para retomar popularidad debido a que estos programas estaban destinados a ser desarrollados mediante el Plan Bolívar 2000 en los años anteriores, sin embargo, tras las reformas en las leyes y en la propia Constitución, y el despido televisado de directivos de PDVSA el presidente Chávez perdió aceptación y se ganó el desestimo de una gran parte del sector empresarial, lo que conllevó a un golpe de Estado en 2002, un paro petrolero-cívico a finales de ese mismo año, y un eminente Referéndum Revocatorio para 2004, lo que obligó una readaptación del gobierno de Chávez, originando así, el curso de acción que se conserva en la realidad actual. A partir de 2003 inicia lo denominado como Socialismo del siglo XXI, lo que significó una nueva transformación del Estado en un modelo de Re-Centralización de

Corte Militar. Se busca nuevamente la expansión del aparato público; se crean los protectorados, los cuales son representantes paralelos y ajenos de la administración de alcaldes y gobernadores electos fuera del partido gobernante a favor de este último, esta figura de protectorados maneja recursos y se atribuye funciones que no le corresponden pues es inconstitucional. Del mismo modo se regenera la hipertrofia del Estado, se incrementa el número de ministerios (en comparación, para 1998 había diecinueve ministerios, en la actualidad son treinta y tres), aumenta la estructura del aparato burocrático de aproximadamente dos millones de empleados públicos en el momento que Chávez es electo a un aproximado de cinco o seis millones de empleados hoy día. Por otro lado, se plantea el concepto de Estado Comunal, el cual es establecido en la Ley Orgánica de las Comunas textualmente como «forma de organización político-social, fundada en el Estado democrático y social de derecho y de justicia establecido en la Constitución de la República, en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo, a través de los autogobierno comunales, con un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno y sustentable, que permita alcanzar la suprema felicidad social de los venezolanos y venezolanas en la sociedad socialista», siguiendo esta premisa, fueron elaboradas estrategias para la ordenación de la población como los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP) cuyo principio es ser auto-gestionado por la propia población, no obstante, no existe una estructura ni competencias definidas en la mayoría de estas organizaciones, a menudo se verá un CLAP administrando una mesa técnica de agua, por ejemplo. Se crea el control cambiario. Se da un proceso de deslegitimación de Partidos Políticos. Y primordialmente, la participación militar gana protagonismo en la actividad estatal, se les otorga cargos públicos y son introducidos en cada área del Poder Público y de la sociedad civil, se puede hablar de una hegemonía militar.

Ahora bien, es evidente que la Administración Pública en Venezuela ha sido desvirtuada y despojada de su función original: servir al pueblo. Los principios de la Burocracia establecidos por Max Weber son netamente racionales, por lo que naturalmente no pueden ser aplicados en un Estado manejado por actores irracionales. Cínicamente, estos principios se asemejan a los establecidos por la Ley Suprema de la República, lo que significaría su imposición. La honestidad en el quinto país más corrupto del mundo (según el Índice de Percepción de la Corrupción que exhibe la organización Transparencia

Internacional), es inadmisible. La participación, en una nación donde los ciudadanos están en la lucha constante de supervivencia, en la búsqueda de su abastecimiento propio, es inconcebible. La celeridad, donde pueden transcurrir días sin servicios públicos básicos como la electricidad, el agua o el gas doméstico, es inexistente. La eficacia, donde se debe pagar un soborno a funcionarios públicos para que cumplan con su deber como servidores es deplorable. La eficiencia, en un país petrolero sin gasolina, es absurda. La transparencia, en un país sumido en una profunda crisis económica donde los funcionarios ganan un sueldo miserable y aun así abundan aquellos que exhiben lujos exuberantes, es inexplicable. La rendición de cuentas donde las promesas no son cumplidas, los registros de objetivos son escasos, y acceder a estos presenta dificultades es fútil. Y la responsabilidad, en un país donde, entre otras cosas, falla la electricidad diariamente, incluidos los hospitales donde este servicio es vital, lo que puede significar la pérdida de no sólo equipos médicos de alto uso sino también vidas humanas, sin indemnizaciones que valgan, es indignante. En medio de la expansión incremental del aparato público, se ha perdido toda institucionalidad en la mayor institución, sin alguna razón otra que la soberbia inducida por la incompetencia; los principios fundamentales de la actividad del Estado se han ido a la deriva, en una analogía con una bomba de tiempo, es desconocido el límite de esta estructura, la cual en algún momento de su constante expansión exceda sus tanto sus competencias, hasta la posibilidad de estallar.

Por Valeria Barroeta