Conceptos Fundamentales
Al hablar de política comúnmente se asocia con una variedad de nociones, debido a que no existe una diferenciación en el idioma español de los diversos significados que abarca la palabra, por lo que principalmente se pretende –de manera breve y superficial- identificar y distinguir los conceptos que han sido cedidos al término. En primer lugar, se encuentra la dimensión institucional llamada Polity, la cual abarca el conjunto estable de instituciones y reglas fundamentales que constituyen la organización y distribución del poder dentro de un orden político. Una segunda concepción de política es la Politics, la cual alude a los procesos dinámicos tal como los conflictos, comportamientos, negociaciones, movilizaciones, etc. que envuelven la lucha por el poder. Del mismo modo, un tercer y último concepto es el de Policy, el cual trata de los principios y decisiones tomadas por un gobierno con el objeto de resolver un problema considerado como público. Vinculado a lo anterior, las Políticas Públicas, en términos generales, son las Policies en respuesta a asuntos sociales cuya finalidad es el beneficio público.
Ahora bien, existe una diversidad de acepciones complejas y amplias acerca de la naturaleza, los actores, las competencias, los objetivos y resultados de las Políticas Públicas, lo que conlleva a una discordancia entre los elementos que delimitan e identifican una Política Pública. Sin embargo, antes de entrar en materia, es prudente reconocer a un actor principal: el Estado; si bien esta figura cumple con un rol menor o mayor dependiendo de la definición que se le otorgue a las Políticas Públicas, su papel sigue siendo de vital importancia al ser el responsable de la sociedad. El Estado es definido por Max Weber como aquella asociación política que posee el monopolio legítimo de la violencia dentro de un territorio, Hobbes lo considera la autoridad a la que el hombre cede algunos derechos para su propia protección, Marx plantea que es la organización de la sociedad, que busca atender necesidades. Se puede concretar, entonces, que el Estado es la entidad jurídica investida de autoridad establecida en un territorio determinado que posee el poder, es decir, el monopolio legítimo de la violencia.
Es evidente que el Estado ha permutado a lo largo de la historia, no obstante, el presente análisis se enfocará en la aparición del Estado Social Contemporáneo, en relación con el tema principal. Fue a principios del Siglo XX que las demandas sociales crecieron
exponencialmente, tras la crisis económica que generó la Gran Depresión y más adelante las consecuencias políticas, sociales y económicas de la segunda postguerra. Hay que tomar en cuenta las tendencias liberales del Estado –en Occidente, especialmente- previo a estas inestabilidades globales, pues al proceder de la sociedad industrial, el Estado cumplía un rol menor, organizativo, racional, supervisor y no intervencionista; por lo que, al enfrentarse con los resultados arrasadores de estos eventos y las crecientes necesidades públicas, no poseía los instrumentos prácticos para establecer un curso de acción eficiente. Precisamente, el modelo del Estado de Bienestar, cuyo fundamento es equilibrar y desarrollar la capacidad socioeconómica de los ciudadanos, medio siglo luego de haber sido formulado por el entonces canciller alemán Otto von Bismarck al crear un sistema de pensiones y servicios sociales, fue establecido en países de Europa y América, con el objetivo de desarrollar la economía y mejorar la calidad de vida, véase por ejemplo el Welfare State en Reino Unido. Tal modelo, sentó las bases del Estado Social de Derecho actual, debido a la transformación del mismo de un ente externo y observador a una unidad decisiva, autónoma y representativa de la sociedad, en teoría.
La evolución del Estado concibió una mayor responsabilidad pública, por lo que le correspondió a los gobiernos involucrarse en mayor medida en los asuntos sociales, pues, como fue establecido anteriormente, un mayor número de demandas requería de un mayor número de entidades dispuestas a resolverlas. Así, fue imprescindible una unión entre la administración y la política. Max Weber planteó la burocracia como la organización técnicamente superior, y que «sólo la burocratización del Estado y del derecho podría distinguir entre un orden jurídico objetivo y los derechos subjetivos de los individuos asegurados por él mismo». Así, tras varios procesos transformativos, se establecieron debidamente las bases de lo que actualmente son las Políticas Públicas.
Finalmente arribando al tema principal, toca esencialmente definir qué son las Políticas Públicas, y como fue informado previamente, éstas poseen una diversidad de definiciones. La noción tradicional de Políticas Públicas, plantea que éstas son una «actividad de acción de una autoridad pública, o el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental» (Meny y Thoenig, 1992), destacando así, la estructura institucional que cumple el rol de autor decisivo de una política pública, aquella
autoridad que posea poder público y legitimidad, sin embargo, se considera que la concepción tradicional cede un rol muy central al Estado, pues se ha demostrado que de igual manera, la sociedad investiga alternativas para solucionar sus propios problemas colectivos, por lo que la política no es un factor fundamental en la resolución de problemas. Salamanca (1994), por otro lado, propuso que la política pública es «un curso de acción que el Estado decide a partir de una situación social problemática dada, en la cual están involucrados diferentes actores estatales y extra-estatales, dirigidos a distribuir valores de diferente tipo con el objeto de incidir sobre dichos estados sociales» este concepto establece al Estado como actor principal, sin embargo reconoce la participación de agentes externos. Dye (1995) a su vez, simplemente formuló que «una política pública es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer», extendiendo en gran medida el concepto al añadir la inacción de un gobierno como un nuevo elemento a tomar en cuenta. Esta definición genera una pregunta fundamental: ¿Es todo lo que no hace un gobierno una política pública intencional? Oszlak y O’Donnell (1982) profundizaron el concepto al exponer que la política pública es «un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil» se puede entender, entonces, que existe un trasfondo –que puede ser de carácter político o económico- al momento de decidir resolver un problema o no, pues este puede afectar de manera positiva o negativa la agenda de los actores involucrados. De igual manera, se puede destacar el nombramiento del Estado y no sólo el gobierno como responsable de estas políticas, implicando a un grupo de instituciones públicas, lo que puede considerarse como una separación entre la Politics y la Policy. A su vez, Harold Lasswell, en la década de 1950, propuso la Policy Science con la finalidad de establecer una relación entre el gobierno y la administración y así generar un Gobierno Ilustrado, cuyas decisiones sean más racionales. Ahora bien, se puede conceptuar la política pública como el conjunto de decisiones y acciones premeditadas, concebidas por el Estado o instituciones extra-estatales, con el objetivo de resolver un problema considerado público. En nociones generales, es tarea del gobierno la de satisfacer las necesidades públicas, siempre que estas sean de carácter colectivo, pues en un Estado Democrático y de Derecho, los gobernantes son servidores públicos que deben rendir cuentas a la sociedad, pues es ella quien los elige para dirigirlos. Las decisiones de un gobierno aluden a su idoneidad, por lo que racionalmente, existe el
supuesto del Estado como ser racional, cuyos gobiernos e instituciones son manejados por un colectivo de funcionarios lógicos con el objetivo de optimizar el bienestar común; indudablemente, este modelo de decisión se mantiene como una teoría, como podrá ser evidenciado más adelante.
Ahora bien, existe un conjunto de características generales para identificar una política pública. Entre ellas se encuentran: su condición de resolver problemas urgentes, la participación social, la pretensión de resolver el problema en su totalidad, la relación con la agenda política del gobierno y la posibilidad de formalizarse como ley (Ruiz Sánchez – 1999). Asimismo, existen una serie de elementos que caracterizan el proceso de las políticas públicas, como fue definido por Jones (1970) al retomar y desarrollar la propuesta de Lasswell (1956) del enfoque procesal: la identificación del problema, la formulación de la política y elección de un curso de acción, la legitimación de la política, la aplicación y la evaluación. Si bien es fundamental la práctica de cada paso antecedente a la política, es durante la ejecución de la misma donde se mide la eficacia de la solución realizada. Tomando en cuenta lo anterior, se puede iniciar la discusión sobre el análisis de políticas públicas.
Subirats, et al. Proponen tres características fundamentales para definir el análisis de políticas públicas: un análisis de las interacciones entre actores públicos y privados, otro en términos de problemas políticos y un análisis comparativo. El primero, pretende entender tanto el comportamiento colectivo como individual, a partir de tres factores en relación con el Estado: los actores involucrados en un determinado sector de intervención, los recursos que emplean y las instituciones que sistematizan sus acciones. El segundo, trata de evaluar la organización y procesos burocráticos desde un enfoque general y no apuntando a su eficiencia interna, finalmente, el tercero, como lo indica su nombre, pretende comparar políticas y servicios ejecutados en diferentes contextos –benchmarking-, en función de orientar e identificar elementos que determinen el éxito o el fracaso de una política. Ya habiendo abarcado las definiciones pertinentes, se puede hablar entonces de las políticas públicas en Venezuela.
Políticas Públicas en Venezuela.
Hacia la segunda mitad del siglo XX, la disciplina de las políticas públicas había sido científicamente desarrollada, se habían estructurado instrumentos y bases teóricas racionales
–que al día de hoy siguen vigentes-, establecido un sentido de orientación, delimitado objetivos, se había analizado y más importante, se había experimentado, por lo que el fracaso de una política a partir de esos años se puede deber principalmente a la inadecuada gestión gubernamental. Venezuela no ha sido ajena al fracaso de políticas públicas, pues los gobiernos netamente competentes que han pasado por el Estado venezolano son escasos. Y es que el modelo de decisión racional previamente mencionado es inversamente proporcional al actual Estado venezolano, pues cada institución estatal roza en lo absurdo, constituido por un colectivo de funcionarios negligentes en perfecta compatibilidad con el gobierno más ineficiente, burdo, irracional y desorganizado que ha tenido Venezuela como República, e incluso antes de ello.
Pero antes de analizar en profundidad los procesos de políticas públicas actuales, se debe tomar en cuenta algunos eventos antecedentes, en función de establecer un ejemplo conciso que permita entender mejor el contexto de la Venezuela de 2021, por lo que el enfoque será brevemente dirigido al proceso controvertido y con relativamente escasos resultados de la Política Pública de Seguridad Social, específicamente desde finales del siglo pasado.
La seguridad social para ese entonces llevaba décadas como competencia del Estado, a partir de 1989 se formaron una serie de ajustes y propuestas de reformas que no fueron aplicadas. Inicialmente, el Ministerio de Trabajo propuso la Reforma del Sistema de Seguridad Social, coincidiendo en el tiempo de las medidas de liberación económica de Carlos Andrés Pérez y el proceso de descentralización en el país; hacia 1994 en el inicio del segundo período de Rafael Caldera, se elaboró la Agenda Venezuela –plan de nación- donde el gobierno se comprometía a reformar el régimen de prestaciones sociales y en 1997 se logró un acuerdo entre los sectores sindical, empresarial y gubernamental, el cual unos meses más tarde se hizo ley. Del mismo modo, el 30 de diciembre de 1997, se promulgó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, no obstante al año siguiente, ya que era año electoral, el Congreso de la República carecía de tiempo para desarrollar esta ley, por lo que el Ejecutivo solicitó la aprobación de una Ley Habilitante, en la cual el poder legislativo cede autoridad para adoptar medidas específicas, y al ser aprobada esta Ley, se efectúa la LOSSSI. Ese mismo año, se realizan elecciones presidenciales, donde Hugo Chávez es electo e
inmediatamente condena las leyes de seguridad social al ser contrarias de su nuevo ideal nacional. Chávez solicita una Ley Habilitante a través de la cual dictó una serie de decretos leyes, que significaron la reforma de la Ley Orgánica de Administración Central, lo que a su vez modificó las leyes de seguridad social. Este fue el inicio de una cadena de transformaciones institucionales que llevarían al país a un modelo incipiente de administración y organización territorial que actualmente puede ser concebido como un modelo centralista de corte militar.
Adam Smith planteó que no es el interés altruista del hombre lo que motiva a mejorar sus recursos, sino su propio interés egoísta. La lucha de los políticos por el poder es en efecto, obtener este poder, y una vez alcanzado, mantenerlo. En un Estado democrático y de Derecho el poder se obtiene con votos y se mantiene con acciones. Si bien la función de una Política Pública no es instaurar un gobierno perfecto, su ejecución adecuada permite mejorar el desempeño del Estado, lo que para aquellos en el poder significaría una posible reelección. Retomando un planteamiento anterior, los gobiernos netamente eficientes en Venezuela han sido escasos, más no inexistentes. Previo al segundo mandato de Carlos Andrés Pérez, el país sufría una creciente recesión económica debido a la deuda externa, lo que conllevó al nuevo gobierno a elaborar una serie de reajustes económicos en función de equilibrar la economía, al final estas medidas no pudieron ser llevadas a cabo completamente, no obstante, a pesar de la impopularidad de estas políticas, el presidente Carlos Andrés Pérez mantuvo su curso de acción pues era lo que el país precisaba. Se opone completamente el accionar del gobierno de 1989 con el de 1999 donde, en una perfecta ilustración de la dominación carismática propuesta por Max Weber, el recién elegido presidente Hugo Chávez convenció a los ciudadanos que sólo su gobierno obtendría la justicia social y principalmente el cambio que requería Venezuela, un exitoso discurso populista que fortaleció los ideales chavistas al punto de conservar el poder dos décadas más tarde.
Actualmente, presenta una dificultad conocer los procesos de las políticas públicas en Venezuela, pues fue comprobado mediante la elaboración de este ensayo que los registros son escasos y el acceso para el público aún menor, la infraestructura digital de páginas gubernamentales es ineficaz pues en algunas es imposible acceder. Amargamente, a pesar de los cambios decadentes que han sufrido las instituciones estatales en Venezuela, se han
conservado los fundamentos del líder chavista en las decisiones del Estado, lo que posibilita la capacidad de reconocer ciertos patrones en las acciones gubernamentales.
A partir de 2003 se crearon un conjunto de programas sociales llamados “las misiones” en función de impulsar el empleo, la alimentación, la educación y salud gratuita en vista de los problemas relacionados con la pobreza en Venezuela. Originalmente, esta problemática estaba orientada a ser resuelta en el Plan Bolívar 2000, no obstante, la aprobación de la nueva Constitución de 1999 y el establecimiento de las leyes decretadas a través de la Ley Habilitante generó un retraso en la ejecución del Plan. Ya para 2001 se había originado una tensión entre los actores políticos y económicos, pues estas leyes afectaban principalmente al sector empresarial, como la Ley de Pesca que regulaba la pesca industrial en beneficio de pesqueros locales, la Ley Orgánica de Hidrocarburos, donde se expuso un 51% de la participación del Estado en extracción del crudo y un aumento en los impuestos a transnacionales, o la Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola cuyo principio era expropiar latifundios en función de cultivar estas tierras. Éstos decretos y el despido televisado de ejecutivos de PDVSA en abril de 2002 generó un descontento entre los ciudadanos lo que desencadenó los sucesos del 11 de abril de 2002 donde, tras un enfrentamiento entre opositores y oficialistas, se presentaron francotiradores los cuales cobraron la vida de 18 personas, ocasionando un golpe de Estado que derrocó por 48 horas al presidente. Meses más tarde, en diciembre se originó un paro cívico y petrolero promovido por Fedecámaras, la Confederación de Trabajadores de Venezuela y trabajadores de PDVSA, el cual oficialmente se extendió hasta febrero del año siguiente.
Estos factores fueron decisivos en el siguiente curso de acción de Chávez, la oposición demandaba un referéndum revocatorio y su legitimación había disminuido. Por lo que se origina un reajuste en el gobierno, determinante en las decisiones posteriores. Inteligentemente, se crean las misiones en respuesta, a una gran parte desamparada de la población se le ofrece una solución, la cual sería arrebatada si Chávez salía del poder, pues era una creencia implícita que sólo el Comandante podría acabar con la pobreza.
Tras casi una década de la muerte de Hugo Chávez y de la gestión del país en manos de su sucesor Nicolás Maduro, se ha perdido toda fracción de institucionalidad en los órganos estatales, la corrupción ha alcanzado niveles nunca antes vistos (quinto lugar global en 2020
según el índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional), los funcionarios públicos desde oficinistas y policías hasta jueces y ministros han sido corrompidos, pues el peso de la ley sólo es aplicado a los ciudadanos comunes y sin poder.
Siguiendo un modelo conceptual, Venezuela es actualmente identificada bajo la Teoría de Élites. Esta propone que existe una élite que gobierna, la opinión ciudadana es insignificante, los cambios en el gobierno es una rotación de la propia élite donde se comparten valores e intereses y la mayor preocupación de este grupo preferente son los procesos revolucionarios. En este caso, las políticas públicas pierden todo el sentido de la participación ciudadana pues son los gobernantes quienes deciden las necesidades públicas, del mismo modo, la sociedad se divide entre aquellos que tienen poder y los que no, y los que gobiernan son diferentes al grupo impotente. Las políticas públicas en la Venezuela socialista, al igual que en el inicio de estas, es decir las misiones, han sido utilizadas como una estrategia de juego de los gobernantes para abstraer a la población y conservar el poder, Con cada incremento de la inflación se obtiene un bono monetario, tras la devaluación de la moneda, se reparten cajas alimenticias CLAP, -las cuales si bien son gestionadas por civiles en ciertos lados, existe una serie de criterios que regulan el ingreso a la comisión de distribución, como poseer el Carnet de la Patria-. A pesar que ésta estrategia se relaciona con la Teoría de Juegos, la misma sugiere la presencia de varios actores racionales, por lo cual se invalida la proposición pues el poder está centralizado en un solo grupo. El fin de la élite es preservar el sistema donde ésta tiene el poder.
Si bien algunos gobiernos han tenido la iniciativa de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, eventualmente se pierde la visión, sea por factores externos o propios. El poder no puede ser otorgado a una figura débil pues este corrompe, y muchos actores políticos en la actualidad no conocen el fin fundamental de la política, el cual es el bien común. Se requiere convicción, valores, educación y principalmente, asociarse con individuos que compartan el mismo fin, pues el infierno está lleno de buenas intenciones.
Por Valeria Barroeta
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